Pendahuluan
Setiap tahun, jutaan penduduk Asia Tenggara menghirup udara yang sama: kabut asap tebal akibat kebakaran hutan dan lahan yang membentang dari Sumatra hingga Kalimantan.
Berdasarkan indikator 13.1.1 dalam ASEAN SDG Indicators Progress Report 2025, jumlah korban meninggal, hilang, atau terdampak langsung akibat bencana terkait iklim di kawasan ASEAN naik lebih dari dua kali lipat dalam tujuh tahun terakhir, dari 2.920,7 orang per 100 ribu penduduk pada 2016 menjadi 6.385,9 pada 2023.
Padahal, dari 17 Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (SDGs) dalam Agenda 2030, tidak satu pun target SDG 13 Climate Action yang dinyatakan berada pada jalur pencapaian (on track) di kawasan ASEAN.
Sebagai organisasi regional tertua dan paling mapan di Asia Tenggara, ASEAN sesungguhnya telah memiliki instrumen hukum untuk merespons krisis ini, salah satunya ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP).
Indonesia, sebagai negara dengan tutupan hutan tropis terluas sekaligus sumber utama titik api regional, menjadi studi kasus penting untuk menilai sejauh mana diplomasi regional mampu mengikat kepentingan nasional yang berbeda-beda.
Namun, kesenjangan antara kewajiban normatif untuk melindungi lingkungan dan masyarakat dengan kondisi faktual yang menunjukkan meningkatnya dampak perubahan iklim memunculkan pertanyaan mendasar: seberapa efektif sebenarnya peran ASEAN dalam mendorong pencapaian SDG 13? Artikel ini menganalisis urgensi isu, faktor-faktor penghambat, efektivitas kelembagaan ASEAN, kerja sama dengan mitra eksternal, serta rekomendasi strategi diplomasi regional dalam menghadapi krisis iklim menuju Agenda 2030.
Pembahasan
Urgensi Isu Perubahan Iklim di ASEAN
Urgensi SDG 13 di ASEAN tidak lagi bisa dipandang sebagai ancaman jangka panjang, melainkan krisis yang tengah berlangsung. Kasus paling ikonik adalah kabut asap lintas batas (transboundary haze) yang berulang setiap musim kemarau, dipicu kebakaran hutan dan lahan gambut di Sumatra dan Kalimantan.
Krisis haze 1997–1998 menjadi titik balik yang mendorong lahirnya kerja sama regional di bidang lingkungan (Nguitragool & Varkkey, 2025), namun krisis serupa terulang pada 2013 dan 2015, menunjukkan bahwa akar persoalan alih fungsi lahan gambut untuk perkebunan skala besar belum tertangani secara struktural.
Krisis-krisis tersebut diperkirakan menimbulkan kerugian ekonomi hingga miliaran dolar akibat terganggunya penerbangan, pariwisata, dan produktivitas kerja, di samping dampak kesehatan berupa lonjakan kasus infeksi saluran pernapasan akut di negara-negara terdampak.
Faktor lingkungan ini juga terkait erat dengan SDG 15 (Life on Land), karena kebakaran lahan gambut sekaligus merusak ekosistem hutan dan melepaskan emisi karbon dalam jumlah besar.
Sixth ASEAN State ofthe Environment Report bahkan mencatat sektor penggunaan lahan sebagai salah satu sumber emisi gas rumah kaca terbesar di kawasan (ASEAN, 2024), sehingga penyelesaian persoalan kebakaran lahan sesungguhnya adalah juga penyelesaian sebagian besar persoalan iklim ASEAN secara keseluruhan.
Secara hukum internasional, urgensi ini terletak pada kesenjangan antara kewajiban negara untuk melakukan perlindungan lingkungan dan masyarakat dengan kondisi faktual yang justru memburuk.
Paris Agreement (2015) mengarahkan negara-negara untuk meningkatkan mitigasi dan adaptasi melalui Nationally Determined Contributions(NDC), namun sebagaimana dicatat Putra (2024), negara-negara ASEAN menghadapi risiko iklim yang tinggi terutama karena besarnya populasi di wilayah pesisir, sementara kapasitas adaptasi kelembagaan masih lemah.
Persoalannya bukan lagi sekadar apakah negara memiliki kebijakan iklim, melainkan apakah kebijakan tersebut benar-benar berjalan dan melindungi masyarakat secara nyata.
Faktor yang Mempengaruhi Implementasi SDG 13
Sejumlah faktor struktural menghambat pencapaian SDG 13 di ASEAN. Secara politik dan kelembagaan, prinsip non-intervensi yang menjadi fondasi “ASEAN Way” membuat negara anggota enggan saling mengintervensi kebijakan domestik soal tata kelola lahan dan hutan, meskipun dampaknya lintas batas (Putra, 2024).
Akibatnya, mekanisme penegakan dalam instrumen ASEAN cenderung bersifat sukarela dan berbasis konsensus, bukan sanksi mengikat. Secara ekonomi, ketergantungan sejumlah negara anggota terhadap komoditas berbasis lahan seperti kelapa sawit dan energi fosil menciptakan disinsentif terhadap penegakan hukum yang ketat, sementara transisi menuju energi bersih membutuhkan investasi dan teknologi yang tidak dimiliki merata oleh seluruh negara anggota.
Krisis haze 1997-1998 menimbulkan kerugian ekonomi regional hingga miliaran dolar AS, namun insentif jangka pendek dari pembukaan lahan dengan cara dibakar jauh lebih murah dibanding metode mekanis membuat praktik ini bertahan hingga kini.
Secara sosial, masyarakat di wilayah pesisir dan daerah rawan bencana termasuk petani kecil yang bergantung pada praktik bakar lahan sebagai bagian mata pencaharian menjadi kelompok paling rentan, sehingga kebijakan larangan total berisiko menimbulkan resistensi tanpa solusi alternatif yang memadai.
Secara kelembagaan, ASEAN Transboundary Haze Pollution Control Fund yang dibentuk untuk mendukung implementasi AATHP hingga kini baru berhasil menghimpun sekitar USD 350.000 dari target awal USD 500.000, mencerminkan keterbatasan komitmen finansial kolektif.
Kombinasi faktor ini menjelaskan mengapa efektivitas AATHP tetap dipertanyakan bahkan setelah diratifikasi penuh oleh seluruh negara anggota (Putra, 2024). Penting dicatat bahwa faktor-faktor di atas tidak berdampak merata, dan disparitas ini langsung relevan dengan persoalan kabut asap. Indonesia, sumber utama titik api Sumatra Kalimantan, berada di kapasitas kelas menengah mampu membuat kebijakan (target netral karbon 2060) namun masih lemah penegakan di lapangan.
Myanmar dan Laos, yang juga tercatat sebagai sumber asap lintas batas di kawasan Mekong, justru berada di titik paling rawan menurut Notre Dame Global Adaptation Initiative Country Index: kerentanan iklim tinggi namun kesiapan adaptasi rendah (Salazar, 2026), sehingga kapasitas mereka membangun sistem pencegahan kebakaran sendiri jauh lebih terbatas.
Sebaliknya, Singapura paling sering terdampak asap namun jarang menjadi sumbernya justru satu-satunya negara ASEAN berkesiapan tinggi, sehingga perannya lebih banyak sebagai penyedia teknologi pemantauan lewat ASMC ketimbang pihak yang perlu dibantu. Dengan kata lain, tiap negara berada di posisi berbeda dalam rantai sebab-akibat kabut asap: sebagai sumber, penyedia kapasitas, atau pihak paling rentan.
Evaluasi Efektivitas Peran ASEAN sebagai Organisasi Regional
Efektivitas ASEAN dapat dievaluasi melalui tiga dimensi: kebijakan regional, kerja sama antarnegara anggota, dan mekanisme diplomasi.
Dari sisi kebijakan regional, ASEAN telah membangun arsitektur kebijakan iklim yang cukup lengkap di atas kertas. Selain AATHP (ditandatangani 10 Juni 2002, berlaku sejak 25 November 2003) yang bersifat legally binding pengecualian penting mengingat ASEAN umumnya mengandalkan soft law yang lemah penegakannya (Putra, 2024) terdapat ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response (AADMER, 2005) yang menjadi dasar hukum AHA Centre, AWGCC Action Plan 2019–2025, serta ASEAN Climate Change Strategic Action Plan (ACCSAP) 2025-2030 sebagai kerangka kerja tunggal menuju 2030. Salah satu agenda ACCSAP adalah mendorong pembentukan ASEAN Centre for Climate Change (ACCC); per Agustus 2026, perjanjian pendiriannya sudah ditandatangani seluruh 10 negara anggota sejak Februari 2025, namun baru berlaku efektif 60 hari setelah negara keenam mendepositkan ratifikasinya menunjukkan bahwa bahkan mendirikan lembaga koordinasi pun ASEAN bergerak dengan kecepatan “ASEAN Way” yang khas: lambat dan berbasis konsensus penuh.
Secara lebih spesifik pada isu haze, ASEAN mengadopsi Second Roadmap on ASEAN Cooperation towards Transboundary Haze Pollution Control 2023–2030 pada Agustus 2023 di Vientiane, berisi sembilan strategi lanjutan dari roadmap pertama (2016-2020).
Dari sisi kerja sama antarnegara anggota, mekanisme yang ada ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control, ASEAN Specialised Meteorological Centre (ASMC), dan AWGCC pada praktiknya masih terbatas. Putra (2024) mencatat AWGCC belum mampu membangun protokol berbagi informasi yang jelas antarbadan sektoral ASEAN, sehingga koordinasi lintas pilar (ekonomi, sosial-budaya, politik-keamanan) tetap terfragmentasi. Contoh kerja sama yang lebih konkret justru kerap terlihat lewat jalur bilateral, seperti pertukaran data titik api langsung antara Indonesia dan Singapura, ketimbang lewat kanal kelembagaan resmi ASEAN.
Dari sisi mekanisme diplomasi, catatan kritisnya lebih tajam. Indonesia baru mengesahkan ratifikasi AATHP di DPR pada September 2014 dan baru mendepositkan instrumennya ke Sekretariat ASEAN pada Januari 2015 sehingga secara hukum internasional, AATHP baru benar-benar mengikat penuh lebih dari 12 tahun setelah ditandatangani. Bukti nyata lemahnya penegakan ini adalah krisis haze yang terus berulang meski AATHP sudah berlaku, termasuk 2013 (indeks pencemaran udara Singapura mencapai rekor 401) dan 2015 menunjukkan AATHP belum efektif mencegah terulangnya krisis kabut asap lintas batas, bukan sekadar lambat menangani.
Di sinilah pola bilateral-vs-regional menjadi relevan: kerja sama bilateral seperti Singapura-Indonesia bergerak lebih cepat merespons krisis akut, sementara kerangka ASEAN memberi nilai tambah berupa legitimasi kolektif dan tekanan diplomatik multilateral yang lebih sulit diabaikan dibanding tekanan dari satu mitra bilateral saja menegaskan bahwa ASEAN berperan sebagai kerangka multilateral, sedangkan kerja sama bilateral menjadi pelengkap saat respons cepat dibutuhkan.
Secara kuantitatif, pangsa emisi gas rumah kaca Asia Tenggara terhadap emisi global justru diproyeksikan naik dari sekitar 3% menjadi 5% pada 2030 (Seah & Martinus, 2021, dalam Putra, 2024) bukti bahwa kebijakan yang ada tidak otomatis berbanding lurus dengan hasil.
Pola ini menunjukkan ketimpangan mitigasi-adaptasi: ASEAN relatif kuat pada mitigasi energi melalui APAEC (target 30% energi terbarukan pada 2030), namun lemah pada adaptasi bencana yang masih sangat bergantung kapasitas nasional. Menariknya, Putra (2024) mencatat ASEAN pernah berhasil “memaksakan” norma yang lebih mengikat untuk isu yang dianggap mendesak misalnya AICHR untuk hak asasi manusia namun perlakuan serupa belum pernah diberikan pada isu iklim, yang hingga kini masih diperlakukan sebagai risiko jangka panjang.
Keterbatasan ini pada akhirnya mendorong munculnya aktor non-negara seperti WALHI di Indonesia dan PM Haze di Singapura yang mengisi celah tata kelola melalui advokasi dan litigasi (Nguitragool & Varkkey, 2025).
Bentuk dan Kontribusi Kerja Sama ASEAN terhadap SDG 13
ASEAN memiliki berbagai mekanisme kerja sama dalam menangani kabut asap lintas batas yang sekaligus mendukung pencapaian SDG 13 (Climate Action). Kerja sama tersebut meliputi negara anggota ASEAN melalui ASMC, ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control, AWGCC, dan H2A Workshop; Dialogue Partners melalui ASEAN Plus Three (China, Jepang, dan Korea Selatan), serta kerja sama ASEAN dengan Jepang, Korea Selatan, Uni Eropa, dan Amerika Serikat; serta organisasi internasional seperti United Nations Environment Programme (UNEP) melalui dukungan data, peningkatan kapasitas, dan pengembangan kebijakan lingkungan.
Berbagai bentuk kerja sama tersebut menunjukkan bahwa upaya ASEAN dalam menangani kabut asap tidak hanya dilakukan melalui kebijakan regional, tetapi juga melalui pertukaran informasi, penguatan kapasitas, teknologi, dan dukungan dari mitra eksternal. Dengan demikian, kerja sama tersebut memiliki peran penting dalam memperkuat kemampuan negara-negara ASEAN untuk melakukan mitigasi dan adaptasi terhadap risiko perubahan iklim.
Evaluasi Efektivitas Kerja Sama
Kerja sama ASEAN dengan negara anggota dan mitra eksternal telah memperkuat kapasitas pemantauan, pertukaran informasi, serta pengembangan kebijakan untuk menangani kabut asap dan perubahan iklim. Namun, kontribusinya belum sepenuhnya bertransformasi menjadi hasil lingkungan yang terukur. Bukti paling jelas terlihat dari masih berulangnya kabut asap meskipun ASEAN telah memiliki ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (AATHP). Pada krisis 2013, indeks polusi Singapura mencapai 401, jauh melampaui rekor 226 pada 1997, sedangkan kabut asap 2015 tercatat sebagai salah satu episode terparah dan terpanjang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa keberadaan instrumen dan kerja sama regional belum otomatis menghasilkan kepatuhan dan pencegahan yang efektif.
Kerja sama ASEAN dengan mitra eksternal telah memperkuat kapasitas, teknologi, dan koordinasi, tetapi dampaknya belum optimal pada tahap implementasi. Kabut asap tetap berulang meskipun AATHP telah berlaku; pada 2013, indeks polusi Singapura mencapai 401, menunjukkan adanya kesenjangan antara komitmen regional dan pelaksanaan nasional. Di sisi lain, laporan UNEP (2025) menunjukkan 15 langkah prioritas berpotensi menurunkan PM2.5 hingga 50-70%, sementara hampir 40% potensi pengurangan polusi dapat dicapai melalui penguatan kebijakan yang sudah ada. Artinya, persoalan utama bukan semata kurangnya kerja sama, melainkan lemahnya implementasi dan penegakan. Karena itu, diplomasi ASEAN perlu bergeser dari pertukaran informasi menuju monitoring, evaluasi, dan enforcement yang terukur.
Kontribusi terhadap sdg 13
Kerja sama ASEAN dalam penanganan kabut asap lintas batas memberikan kontribusi nyata terhadap pencapaian SDG 13 (Climate Action) melalui penguatan sistem pemantauan, pertukaran data, dan peningkatan kapasitas teknis antarnegara. Melalui ASEAN Specialised Meteorological Centre (ASMC), negara anggota secara rutin berbagi data hotspot dan kualitas udara yang diperbarui hampir setiap hari, yang mencakup pemantauan lebih dari 1.000 titik panas (hotspot) di wilayah rawan seperti Sumatra dan Kalimantan pada periode puncak kebakaran lahan.
Selain itu, kerja sama dengan Dialogue Partners seperti Jepang dan Korea Selatan mendukung penggunaan teknologi satelit resolusi tinggi untuk deteksi dini kebakaran, sementara dukungan UNEP memperkuat riset dan sistem peringatan dini perubahan iklim. Kombinasi ini meningkatkan kemampuan ASEAN dalam early warning system, mitigasi risiko, dan respons cepat terhadap kebakaran hutan dan lahan.
Diskusi/Rekomendasi
ASEAN telah membangun fondasi kelembagaan yang relevan untuk mendukung SDG 13, namun implementasinya tertinggal dari urgensi krisis yang dihadapi. AATHP patut diapresiasi sebagai capaian langka ASEAN dalam menghasilkan instrumen mengikat, tetapi kelemahan penegakan akibat prinsip non-intervensi serta keterbatasan pendanaan kolektif membuat implementasinya jauh dari optimal. Mengingat karakter ASEAN yang tidak memungkinkan mekanisme pemaksaan kuat, strategi diplomasi yang realistis bukan mengganti seluruh mekanisme yang ada, melainkan memperkuatnya secara bertahap.
Pertama, ASEAN perlu mengembangkan diplomasi preventif berbasis early warning memanfaatkan data hotspot dan cuaca dari ASMC bukan hanya untuk pemantauan, tetapi sebagai dasar konsultasi antarnegara sebelum asap meluas lintas batas. Kedua, mengembangkan pendekatan shared responsibility: negara sumber kebakaran bertanggung jawab memperkuat pencegahan dan penegakan hukum domestik, negara terdampak menyampaikan data dampak lintas batas, sementara negara ASEAN lain menyediakan dukungan teknis dan teknologi pembagian peran yang tetap sejalan dengan prinsip non interference, alih-alih menabraknya. Ketiga, ASEAN perlu bergeser dari sekadar meeting and commitment menjadi coordination and implementation: memperkuat mekanisme pelaporan kepatuhan
AATHP secara transparan dan membentuk skema pendanaan iklim regional yang lebih besar, sehingga setiap komitmen memiliki tindak lanjut yang terukur, bukan berhenti pada deklarasi. ASEAN juga perlu membuka kanal formal bagi organisasi masyarakat sipil seperti WALHI dan PM Haze, yang selama ini mengisi celah pengawasan tak terjangkau mekanisme resmi. Pada akhirnya, keberhasilan ASEAN mencapai SDG 13 tidak akan ditentukan oleh banyaknya kesepakatan atau pertemuan yang dihasilkan, melainkan oleh sejauh mana komitmen tersebut diterjemahkan menjadi tindakan nyata yang dirasakan langsung oleh masyarakat di garis depan krisis iklim.
DAFTAR PUSTAKA
ASEAN. (2002). ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution. Kuala Lumpur:
ASEAN Secretariat. ASEAN. (2005). ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response. Vientiane: ASEAN Secretariat. ASEAN. (2023). Agreement on the Establishment of the ASEAN Centre for Climate Change. Vientiane: ASEAN Secretariat.
ASEAN. (2023). Second Roadmap on ASEAN Cooperation towards Transboundary Haze Pollution Control with Means of Implementation (2023-2030). Vientiane: ASEAN Secretariat.
ASEAN. (2024). Sixth ASEAN State of the Environment Report. Jakarta: ASEAN Secretariat.
ASEAN. (2025). ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 30th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP 30). Kuala Lumpur: ASEAN Secretariat.
ASEAN Secretariat. (2025). ASEAN SDG Indicators Progress Report 2025. Jakarta: ASEAN Secretariat. https://www.aseanstats.org/wp-content/uploads/2025/10/ASEAN-SDG-Report-2025.v3.pdf
ASEAN Specialised Meteorological Centre. (2026). Hotspot and Haze Assessment (H2A) Workshop 2026 for the ASEAN region. Singapore: ASMC. Nguitragool, P., & Varkkey, H. (2025). CSOs and polycentric haze governance in Southeast Asia. Journal of Current Southeast Asian Affairs, 45(1).
Putra, B. A. (2024). ASEAN’s climate change mitigation and adaptation measures: Abandoning stagnant policy responses. Frontiers in Climate, 6, 1488560.
Salazar, V. A. (2026). Climate action in Southeast Asia: Responses from ASEAN and the Philippines. Kyoto Review of Southeast Asia, (42).
United Nations. (2015). Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development (A/RES/70/1).
United Nations General Assembly. United Nations Framework Convention on Climate Change. (2015). Paris Agreement. United Nations.
Penulis:
1. Feren Hallatu (24512400)
2. Putri Hummairah (2451001)
3. Alexsyia Marchellah (2451175)
4. Selvira Enjelita (2451175)
5. Aisya Putri Saqina S (2451079)
6. Nida Furli Nurillah (2451003)
Mahasiswa Program Studi Ilmu Hukum, Univeristas Internasional Batam
Editor: Darsono. AR
Bahasa: Rahmat Al Kafi
⚡ Baca Lebih Cepat Artikel MMI di Ponsel Anda!
Ikuti Channel WhatsApp
Media Mahasiswa Indonesia (MMI):
KLIK DI SINI
